Konklusion:
Centret kan tilslutte sig lovforslagets overordnede
intentioner om at fremme integrationen af herboende udlændinge i det danske
samfund, men finder, at forslaget på flere punkter giver anledning til
betænkeligheder. Indførelsen af en række yderligere skønsmæssige
beføjelser er efter Centrets opfattelse af retssikkerhedsmæssige grunde
uheldig og indebærer på det nærmeste en afvikling af
familiesammenføringsreglernes karakter af retskrav. Endvidere finder Centret
det beklageligt, at der påny lovgives på kant af de menneskeretlige
minimumsregler i en sådan form, så regering og Folketing skubber ansvaret for
sikringen af Danmarks internationale forpligtelser over på forvaltningen.
Lovforslaget er i øvrigt udformet på en sådan måde, at det ikke er muligt at
foretage en vurdering af de enkelte bestanddeles forenelighed med de
menneskeretlige konventionsforpligtelser og grundloven. Det påpeges, at det
foreslåede tilknytningskrav ikke kan antages at have nogen integrationsfremmede
effekt, og at forslaget som helhed må forventes at skabe store administrative
problemer.
1. Generelle bemærkninger
Det Danske Center for Menneskerettigheder bifalder, at der
med det foreliggende lovforslag for alvor tages hul på at få løst problemerne
med integration af herboende udlændinge i det danske samfund. Centret har
tidligere påpeget behovet for at styrke indsatsen på dette område og kan
derfor kun tilslutte sig lovforslagets overordnede målsætning. Efter Centrets
opfattelse er lovforslaget dog ikke på alle punkter lige vellykket. Nedenfor
under pkt. 2 kommenterer Centret et par konkrete aspekter, som giver anledning
til betænkeligheder. Forinden skal Centret fremkomme med nogle betragtninger af
mere generel karakter, idet lovforslaget ses at videreføre nogle uheldige
tendenser, som er blevet stadigt mere fremherskende igennem de senere år.
For det første bryder regeringen med det fremsatte
lovforslag endnu en gang med princippet om forudsigelighed fremfor
skønsmæssige beføjelser i udlændingeretten. Historien bag udlændingeloven
fra 1983 var i væsentlig grad et opgør med myndighedernes brede skønsmæssige
beføjelser og den retsusikkerhed for herboende udlændinge, som den tidligere
lovgivning gav anledning til. Et flertal i Folketinget ønskede med loven at
skabe større tryghed for udlændinge med hensyn til deres rettigheder og
pligter, hvilket blev anset for at skabe de bedste forudsætninger for
integrationsprocessen.
Det er i såvel lovgivningspraksis som i den stats- og
forvaltningsretlige litteratur normalt antaget, at retsstatsprincippet betyder,
at særligt byrdefulde indgreb eller begrænsninger i borgernes interessesfære
og privatliv kræver klar og utvetydig lovhjemmel, og at området for
skønsmæssige forvaltningsafgørelser derfor bør begrænses mest muligt.
Retssikkerhedsmæssige hensyn tilsiger, at lovgrundlaget for indgreb - og
herunder ikke mindst, når disse er rettet mod svage grupper i samfundet som
etniske minoriteter - udformes på en sådan måde, så den enkelte i videst
muligt omfang gives mulighed for at forudsige sin retsposition.
Med lovforslaget lægges der påny op til indførelse af en
række brede skøn fra udlændingemyndighedernes side inden for et helt centralt
område som familiesammenføringsreglerne. Ud over at de her introducerede
tiltag skaber en række nye, komplekse og komplicerede sagstyper, som givetvis
må forventes at blive ganske ressourcekrævende for forvaltningen, vil
resultatet sandsynligvis blive en øget politisering af de enkelte sager, en
øget procedering af sagerne i pressen og ikke mindst en større utryghed blandt
herboende udlændinge.
Med indføjelse af en række nye supplerende, skønsmæssigt
prægede betingelser som bolig- og tilknytningskrav må
familiesammenføringsreglernes karakter af retskrav desuden på det
nærmeste anses for afviklet, ikke blot i relation til ægtefællesammenføring
for personer mellem 18 og 25 år, men reelt også for de øvrige omfattede
persongrupper.
For det andet er det efter Centrets opfattelse uheldigt, at
man vælger at lovgive så tæt på menneskerettighedskonventionernes
minimumsregler, at man flere steder i bemærkningerne føler sig kaldet til at
bemærke, at "de foreslåede bestemmelser - naturligvis - (vil) blive
administreret, således at der ikke er tvivl om forvaltningens overensstemmelse
med Danmarks internationale forpligtelser." Dette burde være en selvfølge
i en europæisk retsstat.
Centret har gentagne gange fremhævet, at en sådan
lovgivningsform ses at være i strid med forudsætningerne for og intentionerne
bag loven om inkorporering af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention
(EMRK) fra 1992.
I såvel betænkningen, der lå til grund for lovforslaget,
som i selve inkorporeringslovforslaget er det gentagne gange fremhævet, at det
fortsat er den danske regerings og Folketingets ansvar og pligt at sikre, at
Danmark lever op til sine internationale forpligtelser i medfør af
konventionen. Det anføres, at inkorporeringen af konventionen ikke må virke
som en "sovepude" for regering og Folketing. Ligeledes fremhæves det,
at de retsanvendende myndigheder og domstole "må kunne arbejde med en
formodning om, at en lovbestemmelse er i overensstemmelse med den Europæiske
Menneskeretskonvention og tilhørende protokoller", og at der derfor ikke
for domstolene er anledning til i civile sager ex officio at påse, at
kravene i konventionskomplekset er opfyldt. Desuden understregede Retsudvalget i
sin betænkning over lovforslaget, at "det er af afgørende betydning, at
nødvendige tilpasninger af dansk ret foretages ved gennemførelse af den
nødvendige lovgivning, således at Folketingets pligt og ansvar i så henseende
fastholdes. Også hensynet til borgernes mulighed for at kunne danne sig et
sikkert indtryk af indholdet af dansk ret på et givent område taler afgørende
for, at en ændret retstilstand afspejler sig i gennemførelse af den
nødvendige lovgivning, således at der ikke opstår modstrid mellem
lovgivningens indhold og menneskerettighedskonventionens regler."
Regeringen synes således ikke med det fremlagte forslag at
efterleve kravet om, at Folketinget fortsat skal "tage på sine
skuldre" at efterleve Danmarks internationale forpligtelser. Ved endnu
engang at skubbe dette ansvar over på forvaltningen forsøger regeringen at
tilfredsstille kravene om både synlige stramninger og ønsket om fortsat at
leve op til almindelige menneskeretlige standarder. Da lovgivningen allerede er
blevet strammet adskillige gange, synes denne dobbeltstrategi ikke at være
farbar, hvilket bliver konkretiseret nedenfor i forbindelse med Centrets
kommentarer til lovforslagets enkelte bestanddele.
De vanskeligheder, de i 1997 og 1998 indførte nye
udvisningsregler på det seneste har vist sig at volde anklagemyndighed og
domstole i praksis, illustrerer til fulde de uhensigtmæssige følger af, at
regering og Folketing undlader at påtage sig ansvaret for, at Danmark lever op
til vores internationale forpligtelser. Dommene er nærmere omtalt Centrets
publikation: Menneskeret i Danmark - Status 1999, s. 51 (om EMRK art. 3)
og 64 ff (om EMRK art. 8).
Hertil kommer, at der kan stilles spørgsmålstegn ved, om
udlændingemyndighederne generelt vil have de fornødne ressourcer og viden til
ved hver enkelt konkret forvaltningsafgørelse at sikre, at der ikke sker brud
på internationale forpligtelser. De hidtidige erfaringer med skønsudøvelse
inden for f.eks. familiesammenføringsområdet har klart dokumenteret
vanskelighederne for administrationen. Der ses endvidere ikke i lovforslaget at
være afsat yderligere midler til en opgradering af udlændingemyndighedernes
personale eller til efteruddannelse m.v. i Danmarks internationale
forpligtelser, herunder særligt den efterhånden meget omfattende praksis fra
kontrolorganerne. I bemærkningernes pkt. 10 hedder det under overskriften
"Vurdering af konsekvenser af lovforslaget" (og heriblandt, må det
formodes, også de økonomiske og administrative): "[Indføjes
senere]".
2. Konkrete aspekter
Centret har overvejet at underkaste lovforslaget en generel
analyse med henblik på at afklare de enkelte bestanddeles forenelighed med
Danmarks internationale forpligtelser. Centret har imidlertid fundet, at en
sådan udredning næppe vil være mulig at gennemføre, idet den foreslåede
lovtekst med tilhørende bemærkninger kun i ganske ringe grad rummer
oplysninger om, hvorledes de enkelte elementer konkret forudsættes eller
kan forventes at blive anvendt i praksis. Den hyppigt forekommende standard om,
at "de foreslåede bestemmelser vil - naturligvis - blive administreret,
således at der ikke er tvivl om forvaltningens overensstemmelse med Danmarks
internationale forpligtelser", bidrager selvsagt ikke til belysning heraf.
Noget tilsvarende gør sig efter Centrets opfattelse gældende med hensyn til
spørgsmålet om de foreslåede ordningers grundlovsmæssighed.
2.1. Tilknytningskravet
Det hedder i de almindelige bemærkninger, s. 3: "Det
overordnede formål med lovforslaget er (...) at bidrage til en forbedring af
grundlaget for udlændinges introduktion og integration i det danske samfund. De
stillede forslag skal bl.a. sikre, at nyankomne udlændinges boligforhold ikke
vanskeliggør integrationen, og hjælpe de unge, der er i risiko for at blive
tvunget til at indgå ægteskaber, de ikke ønsker."
Mens de her nævnte tiltag - bedring af boligforhold og
hindring af tvangsægteskaber - overordnet set givetvis kan have en vis
integrationsfremmede effekt, er dette ikke tilfældet med lovforslagets tredje
element, nemlig den foreslåede bestemmelse om tilknytningskrav, jf. ' 9, stk.
10. Centret finder, at denne ordning reelt alene har til hensigt at begrænse antallet
af familiesammenføringer. I hvert fald er der ikke tvivl om, at reglen vil have
en sådan effekt. Og det er desuden Centrets vurdering, at bestemmelsen
næppe kan antages at have en integrationsfremmende virkning, måske snarere
tværtimod.
Om baggrunden herfor anføres i bemærkningerne, s. 4,
"at udlændinge i nogle tilfælde ægtefællesammenføres med herboende
personer, der ikke er velintegrerede i det danske samfund. Dette indebærer, at
de pågældende i højere grad end andre oplever problemer med isolation og
utilpassethed i forhold til det danske samfund."
Problemer med "herboende personer, der ikke er
velintegrerede i det danske samfund", løses ikke ved at afskære sådanne
udlændinges adgang til familiesammenføring i det omfang, det måtte blive
muligt efter denne foreslåede bestemmelse. For den ægtefælle, der nægtes
familiesammenføring med henvisning til, at parret anses for at have en
stærkere samlet tilknytning til et andet land, vil ordningen selvsagt udelukke
enhver form for integrationsproblemer, da den pågældende jo ikke opnår
opholdstilladelse i Danmark. Men i forhold til den herboende
ikke-velintegrerede udlænding stiller sagen sig ganske anderledes. Uagtet at
parrets samlede tilknytning findes at være stærkere til et andet land,
vil den herboende ofte kunne have endog særdeles tætte bånd til Danmark, som
den pågældende ikke ser sig i stand til at bryde. Hvis denne individuelle
tilknytning i sådanne tilfælde fører til, at den herboende med udsigt til i
givet fald at blive henvist til at tage ophold i et andet land afholder sig fra
at indgå ægteskabet, er der hermed skabt grobund for en (yderligere)
"isolation og utilpassethed i forhold til det danske samfund" for den
herboendes vedkommende. Nægtelse af familiesammenføring vil således ikke
løse integrationsproblemet, men tværtimod kunne forstærke det.
Centret har i den sammenhæng hæftet sig ved, at udspillet
på dette punkt afviger markant fra den udvikling, der for tiden er
fremherskende i EU's bestræbelser på at harmonisere
familiesammenføringsområdet. I Kommissionens forslag til Råds-direktiv om ret
til familiesammenføring af 1. december 1999 lægges der således op til, at
tredjelandsborgere som udgangspunkt får adgang til familiesammenføring, hvis
de har lovligt ophold i en medlemsstat og er i besiddelse af en
opholdstilladelse med gyldighed på mindst et år (for flygtninge uanset
tilladelsens gyldighed), jf. art. 3, stk. 1, og i øvrigt for en ganske bred
kreds af familiemedlemmer, jf. art. 5.
Direktivforslaget er udarbejdet med henvisning til Rådets
beslutning truffet under mødet i Tammerfors i oktober 1999 om, at en mere
effektiv integrationspolitik bør sigte mod at indrømme tredjelandsborgere
rettigheder og pligter, der kan sidestilles med dem, der gælder for
unionsborgere, jf. Kommissionens "begrundelse" for direktivforslaget,
pkt. 7.1. Videre anfører Kommissionen, pkt. 7.2: "Kommissionen mener, at
det for at nå dette mål er nødvendigt at give tredjelandsborgere, der
opholder sig lovligt på medlemsstaternes område, ret til familiesammenføring,
hvis de overholder visse betingelser. Det vil gøre det muligt for disse
mennesker at leve et normalt familieliv og lette deres integration i
samfundet i medlemsstaterne" (fremhævet her).
Lovforslagets bemærkninger rummer ikke oplysninger, der kan
tjene til belysning af grundlaget for, at man i Danmark anser det modsatte
middel - begrænsning i adgangen til familiesammenføring - for at fremme
selv samme mål.
Bemærkningerne opstiller s. 12 en række kriterier, der kan
eller skal indgå ved vurderingen af, hvorvidt et ægtepars eller samlevende
pars samlede tilknytning er stærkere til Danmark end til et andet land. Blandt
disse genfindes en række, som er indgået i Menneskerettighedsdomstolens
afgørelser i sager om retten til familielivet, jf. EMRK art. 8. Som grundlag
for at kunne forudsige den enkeltes retsposition giver kriterierne imidlertid
ikke megen hjælp. Flere af kriterierne er således i sig selv ganske brede og
vanskelige at afgrænse. Dertil kommer, at bemærkningerne - med ganske få
undtagelser - ikke angiver holdepunkter for afvejningen af de enkelte
kriterier indbyrdes. Uden yderligere retningslinier må bemærkningerne anses
for ganske utilstrækkelige som basis for forvaltningens administration af disse
sager. Det skal i den forbindelse nævnes, at det som et grundliggende
forvaltnigsretligt princip er anerkendt, at hensyn, der knytter sig til
menneskeretlige normer, skal tillægges særlig prioritet i afvejningen.
2.2. Boligkravet
Centret har sympati for intentionen om "at undgå, at
herboende personer på grund af familiesammenføring påføres påtrængende
boligsociale problemer", som det hedder i bemærkningerne, s. 3. Centret
finder dog anledning til at påpege nødvendigheden af, at udlændinge i praksis
tilvejebringes en bedre adgang til det danske boligmarked. Selv om
bemærkningerne er tavse herom, går Centret ud fra, at nærværende lovforslag
følges op af andre initiativer bl.a. inden for det boligpolitiske område.
2.3. Indsats mod tvangsægteskaber
Med den foreslåede bestemmelse i ' 9, stk. 2, nr. 7, lægges
der op til, at der kun meddeles opholdstilladelse til ægtefællesammenføring
for personer mellem 18 og 25 år, såfremt ægteskabet eller samlivsforholdet
"utvivlsomt må anses for indgået efter den herboendes eget ønske."
Hvornår og hvordan noget sådant kan anses at være
tilfældet, er ikke nærmere beskrevet. I bemærkningerne, s. 10, hedder det
blot, at ved vurderingen heraf skal samtlige foreliggende oplysninger inddrages
i sagen, og at der "vil kunne lægges vægt på omstændighederne ved
ægteskabets indgåelse og ægtefællernes personlige kontakt forud for
ægteskabets indgåelse." Det tilføjes, at myndighederne kan lægge vægt
på forklaringer fra andre end ægtefællerne selv. Med hensyn til sidstnævnte
mulighed forudsætter Centret, at myndighederne vil være yderst påpasselige
med at vurdere, hvorvidt sådanne oplysninger af den ene eller anden grund
måtte være fremsat ud fra et ønske om at skade det pågældende par. I
øvrigt ses også denne bestemmelse på forhånd at være dømt til at skabe
store administrative problemer.
På dette summariske grundlag er det næppe muligt at vurdere
den foreslåede ordnings forenelighed med Danmarks internationale forpligtelser
på en meningsfuld måde. Det er imidlertid Centrets vurdering, at de
menneskeretlige instrumenter indebærer ganske snævre rammer for bestemmelsens
anvendelsesområde i praksis, således at alene tilfælde, hvor der klart
er tale om egentlig tvang, kan anses for konventionsmæssige. Det eneste,
der i relation til EMRK art. 8 kan legitimere indgreb i forhold til flygtninge
og indvandrere født i Danmark, vil være statens forpligtelse til at beskytte
mod tvangsægteskaber. Skulle det ske, at der måtte blive truffet en forkert
afgørelse i sådanne sager, vil der være tale om en krænkelse af art. 8.
Det synes evident, at bevisvurderingen kommer til at
indtage en helt central rolle ved afgørelsen af denne type sager. Så meget
desto ærgerligere er det, at bemærkningerne er tavse herom. I forlængelse af
ovenstående vil det næppe være foreneligt med Danmarks internationale
forpligtelser, om bevisbyrden for, at ægteskabet/samlivet er indgået
efter herboendes eget ønske, pålægges ansøger eller parret. Dette allerede
henset til, at uanset hvor reelt "frivilligt" et parforhold måtte
være etableret, vil det som oftest ikke være menneskeligt eller teknisk muligt
at godtgøre forholdets frivillige karakter. Selv eksistensen af børn
kan teoretisk set jo være en følge af tvang.
Kim U. Kjær, den 23. februar 2000