IEKNotat om udkast til forslag om lov om ændring af lov om udlevering af lovovertrædere og lov om udlevering til Finland, Island, Norge og Sverige(Gennemførelse af EU-rammeafgørelse om den europæiske arrestordre m.v.)
1. Indledende bemærkninger
I brev af 19. december 2002 har Justitsministeriet bedt om bemærkninger til et udkast til forslag til lov om ændring af lov om udlevering af lovovertrædere og lov om udlevering til Finland, Island, Norge og Sverige. Lovforslaget har som sit formål at sikre opfyldelsen af EU-rammeafgørelsen om den europæiske arrestordre. Om udkastet bemærker Institut for Menneskerettigheder følgende:
Instituttet (tidligere Det Danske Center for Menneskeretigheder) har ikke tidligere udtalt sig om rammeafgørelsen forud for dens vedtagelse den 13. juni 2002 af Rådet for Den Europæiske Union. Instituttets muligheder for at øve indflydelse på lovforslagets udformning er nu begrænset til det, der kan rummes inden for arrestordren, som den foreligger, og de følgende bemærkninger skal ses i dette lys. Derimod har Det Danske Center for Menneskerettigheder i notat af 23. november 2001 fremsat en række bemærkninger til Justitsministeriets udkast til forslag til lov om ændring af blandt andet lov om udlevering af lovovertrædere ("Anti-terrorpakken"), som har relevans også for det nu foreliggende udkast. Instituttet henviser til disse bemærkninger, som vedlægges i kopi.
Efter lovudkastet skal sigtede kunne udleveres til strafforfølgning til andre EU-medlemsstater på begæring - i visse tilfælde uanset om den påsigtede lovovertrædelse er strafbar efter dansk ret. Det følger af rammeafgørelsens art. 2. Forslaget indebærer endvidere, at også danske statsborgere risikerer varetægtsfængsling og strafforfølgning under de forhold og efter de regler, der gælder i de øvrige EU-medlemsstater. Allerede i dag, men navnlig efter udvidelsen af EU til også at omfatte en række østeuropæiske stater, vil det have som sin konsekvens, at Danmark skal udlevere sigtede til strafforfølgning under forhold, som adskiller sig betydeligt fra dem, der gælder i Danmark. Det er derfor efter Instituttets opfattelse helt afgørende, at det i loven sikres, at der ikke sker udlevering til forhold, som kunne indebære krænkelser af Danmarks internationale forpligtelser. Det gælder i henseende til selve straffesagens gennemførelse, til de forhold, der tilbydes under ophold i varetægtsfængsel og efter omstændighederne også under strafafsoning.
2. Krav til forholdene for frihedsberøvede
Allerede efter den gældende udleveringslovs § 10 kan udlevering kun ske på vilkår af, at dødsstraf ikke fuldbyrdes for den pågældende handling. Hverken den gældende lov eller det nu foreliggende lovudkast rummer dog nogen klar bestemmelse om, at udlevering heller ikke må finde sted, hvis der er risiko for, at den pågældende udsættes for tortur, umenneskelig eller nedværdigende straf eller behandling, jf. art. 3 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (herefter EMRK) og art. 7 i FN konventionen om borgerlige og politiske rettigheder (herefter CCPR). Til forskel fra EMRK regulerer CCPR endvidere forholdene for frihedsberøvede personer. Efter CCPR art. 10 skal alle, der berøves deres frihed, således behandles med respekt for "menneskets naturlige værdighed."
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har ved en række lejligheder udtalt sig om kravene efter EMRK art. 3 også i relation til forholdene for personer, der er frihedsberøvet inden for strafferetsplejen. Instituttet bemærker herved, at domstolen ved flere lejligheder har fundet, at forholdene i græske fængsler var af en sådan standard, at der vare tale om en krænkelse af bestemmelsen i EMRK art. 3. Instituttet henviser herved til Dougos vs Greece, dom af 6. marts 2001 og Peers vs Greece, dom af 19. april 2001.
Instituttet henviser endvidere til De Europæiske Fængselsregler, som indeholder specifikke krav til behandlingen af personer, der er frihedsberøvede indenfor strafferetsplejen, jf. Rec. R (87) 3 on the European Prison Rules, vedtaget af Europarådets Ministerkomité den 12. februar 1987. De Europæiske Fængselsregler er ikke folkeretligt bindende, men har retlig relevans, idet de i en vis udstrækning indgår som fortolkningsbidrag ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter EMD), jf. fx S. vs Switzerland, EMD 220, dom af 28. november 1991.
FN's Menneskerettighedskomité har om kravene efter art. 7 blandt andet udtalt følgende i Communication No. 458/1991 af 10. august 1994.:
"These include, in accordance with rules 10, 12, 17, 19 and 20 of the Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, (...) c/ minimum floor space and cubic content of air for each prisoner, adequate sanitary facilities, clothing which shall be in no manner degrading or humiliating, provision of a separate bed and provision of food of nutritional value adequate for health and strength. It should be noted that these are minimum requirements which the Committee considers should be observed, even if economic or budgetary considerations make compliance with these obligations difficult."
Disse krav er også indeholdt i art. 10, som imidlertid er mere vidtgående end art. 7. Menneskets "naturlige værdighed" stiller efter komitéens opfattelse yderligere positive krav i form af sundhedsydelser, frisk luft, motion, fritidsfaciliteter etc. Denne opfattelse har fundet udtryk i en række afgørelser.
3. Krav om retfærdig rettergang
Den gældende udleveringslov og det nu foreliggende lovudkast indeholder heller ikke noget specifikt forbud mod udlevering i situationer, hvor det må antages, at den sigtede ikke vil modtage en retfærdig rettergang, jf. EMRK art. 6 og CCPR art. 14.
Lige som det er tilfældet med EMRK art. 3, er der dog eksempler på, at EU-medlemsstater er blevet dømt ved EMD for krænkelse af bestemmelsen i EMRK art. 6. Det samme gælder for nogle af de stater, som efter beslutningen om østudvidelsen antageligvis bliver medlemmer af EU inden for den nærmeste tid.
4. Rammeafgørelsen og menneskerettighederne
Rammeafgørelsen indeholder i art. 3 og 4 nogle obligatoriske og fakultative grunde til at afslå udlevering. Hensynet til, at den sigtede ikke udsættes for krænkelser af de ovennævnte bestemmelser, er ikke iblandt. Derimod fremgår det af pkt. 12 og 13 i rammeafgørelsens præambel, at den
" respekterer de grundlæggende rettigheder og principper, som er anerkendt i artikel 6 i traktaten om Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. "
Det fremgår videre, at
"Denne rammeafgørelse er ikke til hinder for, at medlemsstaterne anvender deres egne forfatningsmæssige regler om retten til en retfærdig rettergang, foreningsfrihed, pressefrihed og ytringsfrihed i andre medier."
Og endelig hedder det, at
"Personer må ikke overføres, udsendes eller udleveres til en stat, hvor der er alvorlig risiko for, at de vil blive udsat for ... tortur eller anden umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf."
5.Instituttets vurdering
Instituttet har ikke noget detailkendskab til hverken fængselsforholdene eller retsplejen i de øvrige EU-medlemsstater, endsige de stater, som er omfattet af østudvidelsen. Den fælles retstradition og de ensartede fængselsforhold, som tidligere har kunnet retfærdiggøre udlevering - også af danske statsborgere - til de øvrige nordiske lande kan dog efter Instituttets opfattelse ikke uden videre overføres på den nu foreliggende situation. Der er - trods den fælles forpligtelse til at respektere EMRK - betydelige forskelle mellem de stater, der er og bliver omfattet af EU- rammeafgørelsen, og risikoen for, at staterne gør sig skyldige i krænkelser af konventionen kan meget langt fra udelukkes.
Det forhold, at udleveringsloven indeholder et forbud mod udlevering til fuldbyrdelse af dødsstraf, men ingen bestemmelser om udlevering til tortur og uretfærdig rettergang, kan efter Instituttets opfattelse give anledning til unødig retsusikkerhed. Ønsket om at respektere Danmarks internationale forpligtelser på disse områder bør derfor efter Instituttets opfattelse afspejle sig i lovteksten i form af specifikke bestemmelser om adgang til at nægte udlevering, hvis der er grund til at antage, at den sigtede vil blive udsat for forhold, som kan indebære krænkelser af de ovenfor nævnte bestemmelser i EMRK og CCPR. Det gælder også, for så vidt angår udlevering til ikke-EU-medlemsstater, jf. notat af 23. november 2001 fra Det Danske Center for Menneskerettigheder.
Ida Elisabeth Koch
20. januar 2003