MNRNotat om udkast til forslag til lov om fuldbyrdelse af visse strafferetlige afgørelser i Den Europæiske Union.
1. Baggrund
Den foreslåede lov sigter mod at indføre regler til opfyldelse af Rådets rammeafgørelse 2003/577/RIA af 22. juli 2003 om fuldbyrdelse i Den Europæiske Union af kendelser om indefrysning af formuegoder eller bevismateriale, samt to udkast til rammeafgørelser fra Rådet for Den Europæiske Union om henholdsvis gensidig anerkendelse af bødestraffe og gensidig anerkendelse af afgørelser om konfiskation.
Lovforslaget omhandler på den baggrund regler om danske myndigheders fuldbyrdelse af afgørelser om beslaglæggelse, bødestraffe og konfiskation, der er truffet i andre EU-lande, men ønskes fuldbyrdet i Danmark.
Udgangspunktet i lovudkastet er, at sådanne afgørelser skal fuldbyrdes af danske myndigheder uden nærmere prøvelse af afgørelsens grundlag mv., medmindre der foreligger en af de afvisningsgrunde, som udtrykkeligt opregnes i lovudkastet.
Lovforslaget rejser efter instituttets opfattelse spørgsmål af menneskeretlig karakter både generelt og specielt i relation til grundlovens § 77 og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention art. 7 og 8.
2. Generelt
Som nævnt skal fuldbyrdelsen som udgangspunkt ske uden, at danske myndigheder foretager nogen prøvelse af selve den afgørelse, der ligger til grund for begæringen om fuldbyrdelse. Den prøvelse, der skal foretages, er således alene en prøvelse af, om fuldbyrdelsesanmodningen opfylder de betingelser, rammeafgørelserne og lovudkastet opstiller.
Det anføres generelt i bemærkningerne til lovudkastet, at fuldbyrdelse ikke må ske i strid med Danmarks internationale forpligtelser, for eksempel i medfør af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.
Det fremgår derimod ikke klart af lovudkastet eller af udkastet til bemærkninger hertil, i hvilket omfang der skal ske prøvelse af eventuelle indsigelser om, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ikke måtte være overholdt i den proces, der ligger til grund for afgørelsen om beslaglæggelse, idømmelse af bødestraf eller afgørelse om konfiskation.
Instituttet skal i den forbindelse generelt bemærke følgende:
En række af de tvangsindgreb, som lovforslaget skal skaffe hjemmel for, kan indebære indgreb i konventionsbeskyttede rettigheder. Det gælder for eksempel beslaglæggelse, ransagninger og forskellige legemsindgreb, der alle kan indebære indgreb i rettigheder, der er beskyttet af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention art. 8 om privatlivets fred. Også rettighederne beskyttet i art 6 og 7 kan blive berørt af fuldbyrdelsen af de afgørelser, lovudkastet omhandler.
I en situation, hvor Danmark er den stat, som faktisk udfører et indgreb i en konventionsbeskyttet rettighed, opstår spørgsmålet om, hvorvidt Danmark uprøvet kan lægge til grund, at de retssikkerhedsgarantier, konventionerne indeholder, er overholdt i udstedelseslandet. I hvert fald såfremt der konkret er forhold i sagen, der tyder på, at retssikkerhedsgarantierne ikke er overholdt, vil Danmark kunne ifalde et passivitetsansvar, hvis danske myndigheder undlader at undersøge forholdet under processen i Danmark. For at kunne konstatere dette, må processen indrettes således, at indsigelser, der bygger på, at konventionssikrede garantier ikke er overholdt, kan komme frem. Under hensyn til, at det i lovforslaget er udgangspunktet, at indholdet af afgørelser fra udstederlandet ikke skal prøves særligt af danske myndigheder før fuldbyrdelsen, finder Instituttet det rigtigst, at udtrykkeligt fremgår af lovteksten/forarbejderne, at indsigelser, der bygger på, at konventionssikrede garantier ikke er overholdt, kan prøves.
Det bemærkes herved, at det er fast antaget, at menneskeretlige normer skal inddrages af domstolene af egen drift i straffesager.
Det generelle forbehold, som bemærkningerne indeholder, fratager således ikke automatisk Danmark ansvaret, hvis en afgørelse faktisk er truffet på en sådan måde, at fuldbyrdelse af en strafferetlig afgørelse vil være i strid med bestemmelser i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention eller andre menneskeretlige regelsæt.
Det bør således udtrykkeligt fremgå af lovudkastet eller bemærkningerne hertil, at danske myndigheder i tilfælde af indsigelser om, at Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ikke er overholdt, herunder ikke overholdt i udstederlandet, kan efterprøve denne indsigelses holdbarhed og såfremt der kan rejses berettiget tvivl om, hvorvidt kravene i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er opfyldt - undlade at fuldbyrde afgørelsen.
3. Bemærkninger til forslagets enkelte elementer.
3.1. Beslaglæggelse.
Fuldbyrdelse af beslaglæggelsesafgørelser omhandles i lovudkastets kapitel 2, 3 og 4.
Instituttet finder det positivt, at der i forlaget er taget højde for princippet om, at beslaglæggelse ikke kan ske, hvis beslaglæggelseskendelsen vedrører samme forhold, som den pågældende er dømt eller frifundet for (ne bis in idem-princippet).
Lovudkastet rejser dog spørgsmål af menneskeretlig karakter i relation til grundlovens § 77 og i relation til Den Europæiske Menneskerettighedskonventions art. 8.
3.1.1. Forholdet til grundloven.
Grundlovens § 77 har følgende indhold:
Enhver er berettiget til på tryk, i skrift og tale at offentliggøre sine tanker, dog under ansvar for domstolene. Censur og andre forebyggende forholdsregler kan ingensinde på ny indføres..
Det centrale indhold i bestemmelsen er et forbud mod censur. Det er fastslået i retspraksis, at det ikke er i strid med forbuddet mod censur at beslaglægge skrifter, herunder endnu ikke offentliggjorte skrifter, ved retskendelse, jf. Henrik Zahle: Dansk Forfatningsret 3. Menneskerettigheder, 3. udgave 2003, s. 83. Henrik Zahle fremhæver samme sted, at de principielle betænkeligheder ved en beslaglæggelse af endnu ikke offentliggjorte skrifter må føre til, at domstolene skal foretage en intensiv bedømmelse af, om kriterierne for beslaglæggelse er opfyldt. Foretages der ikke en intensiv domstolsprøvelse heraf, opfylder beslaglæggelsen ikke kravet i grundlovens § 77 om, at ansvar for ytringer skal udmøntes af domstolene.
Instituttet skal i den forbindelse særligt pege på, at det af de specielle bemærkninger til lovudkastets § 3 fremgår, at der ved en beslaglæggelseskendelse, der er afsagt i et andet EU-land, og som nu anmodes fuldbyrdet i Danmark, ikke nødvendigvis er tale om en domstolsafgørelse, idet det er op til hver enkelt stat at definere sine kompetente myndigheder.
Instituttet finder på den baggrund, at kravet om, at domstolene foretager en intensiv prøvelse af beslaglæggelsen i situationer, der er omfattet af grundlovens § 77, bør fremgå af lovteksten.
3.1.2. Forholdet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.
Beslaglæggelse efter lovforslaget vil i en række situationer for eksempel hvor breve, dokumenter eller computere beslaglægges - kunne udgøre et indgreb i borgernes rettigheder efter Den Europæiske Menneskerettighedskonvention art. 8 om beskyttelse af blandt andet privatliv og korrespondance.
Hertil kommer, at der efter lovforslagets § 53, stk. 2, foreslås indført hjemmel til foretagelse af en række tvangsindgreb, nemlig legemsindgreb efter retsplejelovens kapitel 72, ransagning efter kapitel 73 og edition efter kapitel 74, hvis fuldbyrdelseskendelsen nødvendiggør det.
Disse indgreb kan efter omstændighederne udgøre indgreb i rettigheder efter Den Europæiske Menneskerettighedskonvention 8.
For at sådanne indgreb kan anses legitimeret, må de opfylde betingelserne i art 8, stk. 2. Art. 8 har følgende ordlyd:
Art. 8. Enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin korrespondance.
Stk. 2. Ingen offentlig myndighed må gøre indgreb i udøvelsen af denne ret, medmindre det sker i overensstemmelse med loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder..
For så vidt angår betingelsen om, at indgrebet skal ske i overensstemmelse med lov, skal instituttet bemærke, at det ikke er tilstrækkeligt til opfyldelse af betingelsen, at der er vedtaget en lov. Art. 8, stk. 2, indebærer et krav om forudsigelighed i retsanvendelsen. Det anføres herom i Peer Lorenzen m.fl.: Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer, 2. udg., s. 50, at der i bestemmelsen er et krav om, at borgeren har adgang til reglerne, og med en efter forholdene rimelig sikkerhed kan forudse retsgrundlagets konsekvenser for den pågældende. Det anføres videre, s. 50, at hjemmelen skal
være tilgængelig og rimeligt klar og præcis, herunder angive rækkevidden af et overladt skøn samt den måde, hvorpå skønnet bør udøves af myndighederne. Opfylder hjemmelsgrundlaget ikke disse betingelser til lovkvalitet, kan indgrebet ikke anses foreskrevet ved lov.
Instituttet finder det tvivlsomt, om loven opfylder kravene i art. 8, stk. 2, til forudsigelighed og tilgængelighed. Instituttet skal i den forbindelse pege på, at en række af de handlinger, der opregnes i lovforslagets § 6, som kan give grundlag for fuldbyrdelse af beslaglæggelseskendelse, ikke er beskrevet med en klarhed, der giver grundlag for at forudsige, hvornår beslaglæggelseskendelse kan fuldbyrdes. Dette gælder for eksempel begreberne deltagelse i en kriminel organisation (nr. 1), internetkriminalitet (nr. 11) og miljøkriminalitet (nr. 12). Instituttet skal i den forbindelse i øvrigt bemærke, at nr. 11, der i lovforslaget er betegnet som internetkriminalitet, er angivet som EDB-kriminalitet i den attest, der er optaget i bilaget til rammeafgørelsen, og som skal fremsendes med beslaglæggelseskendelsen. Dette understreger kun, at begreberne på ingen måde er klare. Hertil kommer, at en række af de andre beskrevne handlinger, der kan begrunde udstedelse af beslaglæggelseskendelser, næppe har samme anvendelsesområde i samtlige EU-lande. Hvad der er lovligt i Danmark, kan være strafbart i et andet EU-land. Det anføres således i bemærkningerne til lovforslaget (pkt. 3.3.2.), at det er udstedelsesstatens lovgivning, der er afgørende for, om en konkret lovovertrædelse skal anses for omfattet af listen, og at det er
uden betydning, om en tilsvarende lovovertrædelse i dansk lovgivning afgrænses på en anden måde eller er beskrevet med andre ord.
Retstilstanden er dermed uforudsigelig for personer, der har ophold i Danmark, og som risikerer at blive undergivet processuelle indgreb, der følger af en straffelovgivning, der er gældende i et andet EU-land, uanset at denne lovgivning ikke er dem bekendt. Det nu foreliggende lovudkast yder ikke en klarhed om, hvilke forhold, der kan udløse sådanne indgreb.
Som det fremgår af Peer Lorenzen m.fl.: Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer, 2. udg., s. 52ff., er kravene til tilgængelighed og forudsigelighed større, jo mere intensivt et givet indgreb er. Beslaglæggelse som er et foreløbigt indgreb, der sker inden den pågældende, overfor hvem beslaglæggelse finder sted, er dømt for noget strafbart forhold - kan efter omstændighederne være et særdeles intensivt indgreb, hvilket gør, at der må stilles store krav til retsgrundlagets forudsigelighed og tilgængelighed.
På baggrund af de meget brede begrebsfastsættelser, der ikke beskriver gerningsindholdet nærmere, og på baggrund af det forhold, at beslaglæggelseskendelser kan være begrundede i andre landes strafferet, er Den Europæiske Menneskerettighedskonventions krav til tilgængelighed og forudsigelighed på den baggrund næppe opfyldt med det foreliggende lovforslag.
Art. 8, stk. 2, indeholder som betingelse for, at et indgreb kan anses for lovligt, videre et krav om, at indgrebet skal være nødvendigt i et demokratisk samfund. Heri ligger et krav om, at indgrebet skal være proportionalt i forhold til formålet med indgrebet. Det anføres således i Peer Lorenzen m.fl.: Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer, 2. udg., s. 55, at indgrebet skal være begrundet i et påtrængende samfundsmæssigt behov
og at det ikke (er) tilstrækkeligt, at indgrebet er nyttigt, rimeligt og ønskeligt, eller at staten har udøvet sit skøn rimeligt, forsigtigt og i god tro
.
Det følger af lovforslagets tekst, at når danske myndigheder modtager en beslaglæggelsesafgørelse, der er afsagt i et andet EU-land, skal den danske fuldbyrdende myndighed ikke efterprøve, om den danske retsplejelovs betingelser for beslaglæggelse er opfyldt. Der anføres (forslagets pkt. 3.3.1.) i den forbindelse følgende: Det kan således ikke som hidtil efterprøves, om der er tilstrækkelig grund til mistanke om strafbart forhold, om der er grund til at antage, at genstanden vil tjene som bevis eller bør konfiskeres, eller om beslaglæggelse i øvrigt kan anses for nødvendig..
Det er efter instituttets opfattelse tvivlsomt, om den stat, der udsteder beslaglæggelseskendelsen, i alle tilfælde vil kunne foretage denne afvejning af indgrebets intensitet overfor formålet fuldt ud. Indgrebets følelighed for den, overfor hvem beslaglæggelsen foretages, vil i nogle situationer først kunne undersøges, når indgrebet foretages. Den prøvelse, der efter lovforslaget vil skulle foretages af den danske myndighed lever heller ikke op til kravene i art. 8, stk. 2.
Muligheden for at få efterprøvet overholdelsen af de nævnte proportionalitetskrav, er så meget mere påtrængende set i lyset af det, der er anført ovenfor om de meget brede og uklare formuleringer i beskrivelsen af de handlinger, der kan føre til udstedelse af en beslaglæggelseskendelse.
Hertil kommer, at det fremgår af lovudkastet (pkt. 6.3.2.), at selve beslaglæggelsesafgørelsen ikke skal oversættes til dansk.
Det er som anført ovenfor under pkt. 2, ikke tilstrækkeligt at henvise til, at den nødvendige prøvelse af er foretaget i den udstedende stat. Da det er den danske myndighed, der faktisk foretager indgrebet, kan Danmark som nævnt ikke under en eventuel sag om, hvorvidt Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er overholdt, henvise til, at myndighederne i et andet land forventes at have overholdt konventionens krav. Danmark har et selvstændigt ansvar for, at kravene er overholdt.
Instituttet skal på den baggrund henstille, at proceduren for fuldbyrdelse af beslaglæggelseskendelser indrettes således, at en prøvelse, der lever op til kravene i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention art. 8, stk. 2, er mulig.
3. 2. Bødestraf.
Fuldbyrdelse af bødestraf omhandles i lovudkastets kapitel 5 og 6.
Instituttet finder det positivt, at der i forlaget er taget højde for princippet om, at fuldbyrdelse af en bødeafgørelse ikke kan ske, hvis afgørelsen vedrører samme forhold, som den pågældende er dømt eller frifundet for (ne bis in idem-princippet).
Instituttet skal dog særligt bemærke følgende:
Fuldbyrdelse af bødestraf kan efter omstændighederne rejse menneskeretlige spørgsmål i relation til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention art. 7, stk. 1, der har følgende indhold:
Ingen kan kendes skyldig i strafbart forhold på baggrund af en handling eller undladelse, der ikke udgjorde en forbrydelse efter national eller international ret på det tidspunkt, da den blev begået. Der kan heller ikke pålægges strengere straf end den, der var anvendelig på det tidspunkt, da lovovertrædelsen blev begået..
Peer Lorenzen drøfter i Peer Lorenzen m.fl.: Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer, 2. udg., s. 372, afsoning af udenlandske domme og anfører herom, at det ikke kan udelukkes, at EMD vil tillægge bestemmelsen eksterritorial virkning og dermed pålægge afsoningsstatens myndigheder at afstå fra medvirken til afsoning af straf pålagt på grundlag af en udenlandsk skyldvurdering i strid med bestemmelsen
.
Det er instituttets opfattelse, at en sådan eksterritorial virkning ikke kun kan forekomme i forbindelse med domme om afsoning, men også i forbindelse med andre straffedomme fra andre lande.
Som det fremgår af Peer Lorenzen m.fl.: Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer, 2. udg., s. 374ff., stiller art. 7 blandt andet krav om, at lovbestemmelser, der kan føre til straf, skal være forudsigelige og tilgængelige, jf. det ovenfor anførte om forståelsen af dette krav. På baggrund af det anførte om eksterritorial virkning, må det antages, at danske myndigheder før fuldbyrdelse af en udenlandsk bødestraf må prøve blandt andet, om kravet om tilgængelighed og forudsigelighed er opfyldt. Dette gælder så meget desto mere, idet den opregning, der foretages i lovforslagets § 19 af, hvilke handlinger, der kan føre til fuldbyrdelse af bødestraf i Danmark på baggrund af en udenlandsk afgørelse, er præget af den samme uklarhed som de handlinger, der kan føre til beslaglæggelse, jf. det ovenfor anførte herom.
Instituttet finder, at det bør fremgå af loven, at danske myndigheder skal foretage en prøvelse af grundlaget for bødestraffens idømmelse.
3.3. Konfiskation.
Instituttet finder det positivt, at der i forslaget er taget højde for princippet om, at fuldbyrdelse af en bødeafgørelse ikke kan ske, hvis afgørelsen vedrører samme forhold, som den pågældende er dømt eller frifundet for (ne bis in idem-princippet).
Instituttet skal dog særligt bemærke følgende:
Konfiskation af strafferetlige grunde kan efter omstændighederne være omfattet af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention art. 7, jf. Peer Lorenzen m.fl.: Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer, 2. udg., s. 373. Som anført ovenfor stiller art. 7 blandt andet krav om, at lovbestemmelser, der kan føre til straf, skal være forudsigelige og tilgængelige, jf. det ovenfor anførte om forståelsen af dette krav.
Instituttet finder det tvivlsomt, om de konfiskationsgrunde, der er angivet i lovudkastets § 32, opfylder kravene til klarhed og forudsigelighed, jf. det, der er anført ovenfor under pkt. 3.1.2. om forståelsen af disse krav.
4. Særligt om domstolsprøvelsen af fuldbyrdelseskendelser om bødestraf og konfiskation.
Det anføres i lovudkastets § 56, stk. 2, at anmodning om prøvelse af Justitsministeriets beslutning om fuldbyrdelse af afgørelsen skal fremsættes senest 14 dage efter, at beslutning er meddelt den pågældende. Efter bestemmelsen kan Justitsministeren eller den, han bemyndiger hertil, tillade indbringelse for retten efter udløbet af denne frist, såfremt særlige omstændigheder taler derfor. Instituttet skal i den forbindelse bemærke, at henlæggelsen af kompetencen til at tillade indbringelse efter fristens udløb til justitsministeriet virker mindre hensigtsmæssigt henset til, at det er ministeriet egen afgørelse, der skal prøves.
27. august 2004,
Marianne Nørregaard