BDJ / MNRNotat om Rådets rammeafgørelse om en europæisk bevissikringskendelse til fremskaffelse af genstande, dokumenter og data til brug i straffesager (KOM (2003) 688 endelig).
1. Baggrund
Institut for Menneskerettigheder er ved brev af 19. juli 2004 af Justitsministeriet blevet anmodet om at fremkomme med en eventuel udtalelse til forslag til Rådets rammeafgørelse om en europæisk bevissikringskendelse til fremskaffelse af genstande, dokumenter og data til brug i straffesager (KOM(2003) 688 endelig).
Ifølge Justitsministeriets grundnotat vedrørende forslag til Rådets rammeafgørelse (grundnotatet) er hensigten med forslaget at sikre et hurtigere og mere effektivt retligt samarbejde i straffesager, når det drejer sig om fremskaffelse af (eksisterende) genstande, dokumenter og data til brug i straffesager i et andet EU-medlemsland.
I forslaget fastlægges mindstekravene til den retshjælp, som EU-medlemsstaterne skal yde hinanden. Disse krav kan ifølge kommissionen overordnet beskrives på følgende måde:
1. En retsanmodning fra en anden EU-medlemsstat skal anerkendes umiddelbart, uden at der er behov for at omdanne den til en national afgørelse, før den kan fuldbyrdes.
2. Retsanmodninger bliver standardiserede ved hjælp af formular.
3. Der skal indføres frister for efterkommelse af anmodninger.
4. Der skal indføres minimumsbeskyttelse både for udstedelse og efterkommelse af retsanmodninger.
5. Mulighederne for at afvise en retsanmodning skal begrænses.
2. Menneskeretten
Det er instituttets vurdering, at forslaget rejser spørgsmål af menneskeretlig karakter i forhold til grundlovens § 77 om retten til ytringsfrihed, Den Europæiske Menneskerettighedskonvention artikel 6 om retten til en retfærdig rettergang og retten til privatliv som beskyttet efter Den Europæiske Menneskerettighedskonvention artikel 8.
3. Instituttets vurdering
Det er efter instituttets opfattelse positivt, at der ved forslagets artikel 12, stk. 1 (b) er taget højde for, at princippet om forbud mod selvinkriminering beskyttet efter Den Europæiske Menneskerettighedskonvention artikel 6 skal overholdes i forbindelse med fuldbyrdelse af den europæiske bevissikringskendelse.
Instituttet finder det endvidere positivt, at der ved forslagets artikel 15 er taget højde for, at overholdelse af princippet om forbud mod at dømme en person to gange for samme forhold (ne bis in idem-princippet) beskyttet efter Den Europæiske Menneskerettighedskonventions protokol 7, artikel 4, er en forudsætning for anerkendelse og fuldbyrdelse af den europæiske bevissikringskendelse.
Instituttets skal dog udtale følgende:
3.1. Generelt.
I punkt 19 i de indledende bemærkninger til forslaget anføres følgende:
I denne rammeafgørelse overholdes de grundlæggende rettigheder og de principper, der er fastsat i artikel 6 i traktaten om Den Europæiske Union og i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
Ifølge forslagets artikel 6 skal udstedelseslandet blandt andet træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de omhandlede genstande m.v. under lignende omstændigheder vil kunne fremskaffes ifølge udstedelseslandets lov, og at de vil kunne antages i den retssag, de antages til.
Det må således som udgangspunkt kunne forudsættes, at medlemslandene forud for udstedelse af europæiske bevissikringskendelser vil have sikret sig, at bevissikringsskridtene er i overensstemmelse med national lovgivning og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.
Herudover fremgår det endvidere af forslagets artikel 6, at medlemsstaterne skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at den europæiske bevissikringskendelse kun udstedes, når udstedelsesmyndigheden blandt har sikret, at de ønskede genstande, dokumenter og data er nødvendige og proportionelle i forhold til de retssager, som de indhentes til brug for.
Forslaget bygger således på en forudsætning om, at de enkelte stater opfylder kravene i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention ved udstedelsen af bevissikringskendelser.
Ifølge forslagets artikel 15 kan medlemslandene alene afvise anerkendelse eller fuldbyrdelse af et andet medlemslands bevissikringskendelse, hvis det vil krænke ne bis in idem-princippet, eller der ifølge udstedelsesstatens lovgivning gælder immuniteter og privilegier, der gør det umuligt at fuldbyrde den europæiske bevissikringskendelse.
Instituttet har ikke noget detailkendskab til, hvilke minimumskrav de øvrige EU-medlemslande stiller for at kunne foretage ransagning m.v. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at enkelte eller flere af medlemslandene anvender minimumskrav, der ligger under, hvad man i Danmark finder retssikkerhedsmæssigt forsvarligt, herunder fordi det måtte være i strid med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.
I en situation, hvor Danmark er den stat, som faktisk udfører et indgreb i en konventionsbeskyttet rettighed, opstår spørgsmålet om, hvorvidt Danmark uprøvet kan lægge til grund, at de retssikkerhedsgarantier, konventionerne indeholder, er overholdt i udstedelseslandet. I hvert fald såfremt der konkret er forhold i sagen, der tyder på, at retssikkerhedsgarantierne ikke er overholdt, vil Danmark kunne ifalde et passivitetsansvar, hvis danske myndigheder undlader at undersøge forholdet under processen i Danmark.
Det bemærkes herved, at det er fast antaget, at menneskeretlige normer skal inddrages af domstolene af egen drift i straffesager.
Den generelle forudsætning om, at den enkelte udstederstat overholder Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, fratager således ikke automatisk Danmark ansvaret, hvis en afgørelse faktisk er truffet på en sådan måde, at fuldbyrdelse af en strafferetlig afgørelse vil være i strid med bestemmelser i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention eller andre menneskeretlige regelsæt.
Det er på den baggrund instituttets opfattelse, at det bør overvejes at tilføje til artikel 15 om afvisning af anerkendelse eller fuldbyrdelse, at bevissikringskendelsen kan afvises af fuldbyrdelsesstaten, hvis dette vil føre til resultater, der strider mod medlemslandets retsopfattelse, herunder hvis anerkendelsen eller fuldbyrdelsen må anses for at være i strid med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.
3.2. Forholdet til grundlovens § 77 retten til ytringsfrihed.
Ifølge gældende dansk ret skal retsplejelovens almindelige bestemmelser for foretagelse af ransagning, beslaglæggelse og edition være opfyldt for, at danske myndigheder vil kunne imødekomme udenlandske anmodninger om retshjælp på disse områder, jf. grundnotatets punkt 3.
Forslaget indebærer, at en europæisk bevissikringskendelse, som er udstedt i en medlemsstat (udstedelsesstaten), som udgangspunkt skal anerkendes af den medlemsstat, der skal gennemføre kendelsen (udstedelsesstaten), uden yderligere prøvelse.
Vedtagelse af forslaget i sin nuværende form vil således medføre, at danske myndigheder som udgangspunkt ikke længere vil være berettiget til at foretage en prøvelse af, om gennemførelsen af retsanmodninger fra andre EU-medlemslande vil være forenelig med dansk ret. Det vil således kunne forekomme, at danske myndigheder skal foretage beslaglæggelse af skrifter m.v. herunder ikke offentliggjorte skrifter, uanset at der ikke er grundlag herfor efter dansk ret.
Beslutningen om beslaglæggelse af trykte skrifter skal på grundlag af gældende dansk ret træffes af domstolene, jf. retsplejelovens § 825, stk. 2.
Grundlovens § 77 har følgende ordlyd:
Enhver er berettiget til på tryk, i skrift og tale at offentliggøre sine tanker, dog under ansvar for domstolene. Censur og andre forebyggende forholdsregler kan ingensinde på ny indføres.
Det centrale indhold i bestemmelsen er et forbud mod censur. Det er fastslået i retspraksis, at det ikke er i strid med forbudet mod censur at beslaglægge skrifter, herunder endnu ikke offentliggjorte skrifter, ved retskendelse, jf. Henrik Zahle: Dansk Forfatningsret 3. Menneskerettigheder, 3. udgave 2003, s. 83. Henrik Zahle fremhæver samme sted, at de principielle betænkeligheder ved en beslaglæggelse af endnu ikke offentliggjorte skrifter må føre til, at domstolene skal foretage en intensiv bedømmelse af, om kriterierne for beslaglæggelse er opfyldt. Foretages der ikke en intensiv domstolsprøvelse heraf, opfylder beslaglæggelsen ikke kravet i grundlovens § 77 om, at ansvar for ytringer skal udmøntes af domstolene.
Instituttet er ikke bekendt med omfanget af den prøvelse, der finder sted i EU-medlemslandene i forbindelse med afsigelse af kendelse om beslaglæggelse af skrifter, herunder ikke offentliggjorte skrifter. Instituttet skal derfor blot pege på, at der med vedtagelse af forslaget i sin nuværende form åbnes op for den mulighed, at danske myndigheder vil skulle efterkomme europæiske bevissikringskendelser om beslaglæggelse af ikke offentliggjorte skrifter, der ikke opfylder kravene til domstolsprøvelse i grundlovens § 77.
3.3. Forudsigelighedskravet
Som anført medfører forslaget blandt andet, at danske myndigheder vil skulle foretage ransagning og beslaglæggelse på grundlag af bevissikringskendelser udstedt af andre EU-medlemslande. Ransagning m.v. af en persons hjem vil som udgangspunkt medføre et indgreb i personens ret til privatliv.
Retten til privatliv er blandt andet beskyttet i henhold til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention artikel 8. Ifølge artikel 8, stk. 1, har enhver ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin korrespondance. Et indgreb i privatlivet er dog lovligt, hvis indgrebet har hjemmel i lov, hvis det sker til varetagelse af ét eller flere af de i artikel 8, stk. 2, opregnede hensyn, og hvis indgrebet er sagligt og proportionalt, jf. artikel 8, stk. 2.
Legalitetskravet medfører blandt andet et krav om forudsigelig retsanvendelse. Det følger på grundlag heraf, at ethvert indgreb mod det enkelte individ skal have sit grundlag i klare, tilgængelige retsregler, som fortolkes af uafhængige domstole, jf. generelt det hos Peer Lorenzen m.fl.: Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer, 2. udg., s. 48ff.
Som anført i forslaget under punkt 1.1.4. i de indledende bemærkninger er medlemsstaternes nationale regler for bevisoptagelse meget forskellige. Udstedelse af en europæisk bevissikringskendelse, f.eks. om ransagning, vil medføre, at en borger i ét medlemsland vil blive udsat for et indgreb i sin ret til privatliv på grundlag af en ransagningskendelse afsagt i et andet medlemsland efter dette lands lovgivning. Det kan derfor blive yderst vanskeligt for en borger i en medlemsstat at forudsige sin retsstilling i forhold til indgreb i privatlivet, f.eks. ransagning, hvis ransagningen sker på grundlag af en europæisk bevissikringskendelse.
Det er på den baggrund instituttets opfattelse, at det er tvivlsomt, om indgreb i retten til privatliv foretaget på grundlag af en europæisk bevissikringskendelse, vil kunne leve op til legalitetskravet i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention artikel 8, stk. 2.
Bjørn Dilou Jacobsen, Marianne Nørregaard
Institut for Menneskerettigheder,
27. august 2004