MNRJustitsministeriet, Lovafdelingen
Slotsholmsgade 10
1216 København K
10. november 2004, j.nr. 540.30/7017
Ved skrivelse af 13. oktober 2004 har Justitsministeriet anmodet Institut for Menneskerettigheder om en udtalelse om udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven og visse andre love (Berigelseskriminalitet rettet mod offentlige midler, kriminalitet i juridiske personer, klagebegrænsning og hvidvaskning i spillekasinoer mv.).
Udkastet indeholder blandt andet ændring af en række regler i lov om spillekasinoer (udkastets § 5).
Efter udkastet foreslås blandt andet ny affattelse af kasinolovens § 20 b. Instituttet har enkelte bemærkninger hertil.
Stk. 1 i den foreslåede bestemmelse har følgende ordlyd:
Spillekasinoets ledelse, sikkerhedspersonale og andre ansatte skal være særlig opmærksomme på transaktioner, som kan have tilknytning til hvidvask af penge. Ved mistanke om, at en transaktion har tilknytning til hvidvask af penge, skal den i § 20a nævnte kontrollant straks underrettes.
.
Herudover pålægger bestemmelsen spillekasinoets ledelse, sikkerhedspersonale og andre ansatte en række andre pligter vedrørende underretning om uregelmæssigheder i forbindelse med spillets afvikling og tavshedspligt.
Overtrædelse af bestemmelsen foreslås belagt med bødestraf, jf. forslagets § 5, nr. 4, om ændring af kasinolovens § 24, stk. 1, nr. 1.
1. Ad gerningsindholdet i den foreslåede § 20 b.
Ifølge udkastet, s. 49f., er bestemmelsen blevet til for at opfylde art. 5 og art. 7 i direktivet 2001/97/EF af 4. december 2001 om ændring af Rådets direktiv 91/308/EØF (hvidvaskdirektivet). Efter art. 5 i dette direktiv skal blandt andet kasinoer undersøge enhver transaktion, der på grund af sin karakter særligt menes at kunne have tilknytning til hvidvask af penge. Efter art. 7 skal kasinoet afholde sig fra at udføre sådanne transaktioner, så længe de ikke har underrettet de relevante myndigheder herom. I lovudkastet anføres det, at det vil være vanskeligt for kasinoet at gennemføre en nærmere undersøgelse af en transaktion uden at vække mistanke hos en gæst, der anmoder om, at en sådan transaktion udføres. Det er derfor ikke praktisk muligt at stille en transaktion i bero, indtil der er sket en underretning af kontrollanten. På den baggrund foreslår Justitsministeriet, at art. 5 og 7 gennemføres ved indførelse af den omhandlede pligt til at være særlig opmærksomme på transaktioner, som kan have tilknytning til hvidvask af penge.
Instituttet skal i den forbindelse henlede opmærksomheden på, at pålæggelse af straf efter den nævnte bestemmelse efter omstændighederne kan rejse menneskeretlige spørgsmål i relation til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention art. 7, stk. 1, der har følgende indhold:
Ingen kan kendes skyldig i strafbart forhold på baggrund af en handling eller undladelse, der ikke udgjorde en forbrydelse efter national eller international ret på det tidspunkt, da den blev begået. Der kan heller ikke pålægges strengere straf end den, der var anvendelig på det tidspunkt, da lovovertrædelsen blev begået..
Det fremgår af Peer Lorenzen m.fl.: Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med kommentarer, 2. udg., s. 374ff., jf. s. 49ff., at art. 7 blandt andet stiller krav om, at lovbestemmelser, der kan føre til straf, skal være forudsigelige blandt andet således, at de angiver rækkevidden af et overladt skøn, samt den måde hvorpå skønnet bør udøves af myndighederne.
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i sagen Cantoni mod Frankrig, dom afsagt den 15. november 1996 udtrykt det således:
As the Court has already held, Article 7 (art. 7) embodies, inter alia, the principle that only the law can define a crime and prescribe a penalty (nullum crimen, nulla poena sine lege) and the principle that the criminal law must not be extensively construed to an accused's detriment, for instance by analogy. From these principles it follows that an offence must be clearly defined in the law. This requirement is satisfied where the individual can know from the wording of the relevant provision (art. 7) and, if need be, with the assistance of the courts' interpretation of it, what acts and omissions will make him criminally liable..
Instituttet finder, at den anførte pligt til at være særlig opmærksomme på transaktioner, som kan have tilknytning til hvidvask af penge mangler den klarhed, som art. 7 kræver. Beskrivelsen af gerningsindholdet indebærer ikke en sådan forudsigelighed med hensyn til, hvad for eksempel en ansat på et kasino har pligt til at gøre, at den er egnet til at undergives strafsanktioner. Instituttet skal i den forbindelse bemærke, at det omhandlede direktiv 2001/97/EF af 4. december 2001 ikke ses at kræve indførelse af en ubestemt almindelig pligt til at udvise særlig opmærksomhed overfor mistænkelige transaktioner.
Instituttet skal videre bemærke, at det ikke er fundet nødvendigt i hvidvaskloven (lov nr. 129 af 23. februar 2004), der indeholder bestemmelser om bankers, advokaters og en række andres indberetningspligt, når der er mistanke om, at en transaktion har tilknytning til hvidvask, at indføre en tilsvarende generel bestemmelse om, at disse persongrupper skal udvise særlig opmærksomhed overfor mistænkelige transaktioner.
Instituttet finder på den baggrund, at beskrivelsen af gerningsindholdet bør præciseres, for eksempel således at det svarer til de pligter, der pålægges i medfør af hvidvaskloven.
2. Ad den personkreds, bestemmelsen omfatter.
Herudover finder instituttet, at afgrænsningen af den personkreds, der er omfattet af bestemmelsen, kan give anledning til tvivl. Personkredsen er i forslagets § 20 b beskrevet som spillekasinoets ledelse, sikkerhedspersonale og andre ansatte. I tilknytning til § 20 b foreslås indført en ny § 20 d, hvorefter spillekasinoet skal udarbejde interne regler om kontrol- og kommunikationsprocedurer, samt uddannelses- og instruktionsprogrammer for medarbejderne. Det fremgår af de særlige bemærkninger til denne nye § 20 d, at bestemmelsen alene omfatter personale, der er beskæftiget med egentlig spillekasinovirksomhed. Bestemmelsen omfatter derimod ikke personale, som alene beskæftiger sig med opgaver i relation til restaurationsvirksomhed, rengøring mv. I betragtning af, at uddannelsesprogrammet efter bemærkningerne skal tage sigte på de forpligtelser, som medarbejderne er pålagt med hensyn til hvidvask af penge og i betragtning af, at disse forpligtelser efter lovudkastets § 5, nr. 4 (ad lovens § 24), foreslås strafbelagt, bør der efter instituttets opfattelse være overensstemmelse mellem de persongrupper, der omfattes af § 20 b og § 20 d. Afgrænsningen af den personkreds, der kan blive strafansvarlig efter lovens § 20 b, bør fremgå udtrykkeligt af ordlyden, således at det brede udtryk andre ansatte undgås, og bestemmelsen indskrænkes til kun at omfatte de ansatte, der er beskæftiget med egentlig spillekasinovirksomhed.
Instituttet har ikke herudover bemærkninger til udkastet.
Med venlig hilsen
Morten Kjærum
Direktør