Hjemløse risikerer at lande mellem to stole i den kommunale indsats

Institut for Menneskerettigheders har netop offentliggjort en ny undersøgelse, 'Hjemløse borgeres rettigeder i kommunerne'.

Undersøgelsen viser, at både kommuner og hjemløse har svært ved at orientere sig i det komplekse system. Mange hjemløse risikerer derfor selv at skulle navigere blandt kommunens mange forvaltninger og statens lovområder. I værste fald bliver konsekvensen, at den hjemløse borger ikke får opfyldt sine rettigheder.

I Danmark er antallet af hjemløse siden 2009 steget med 33 procent, mens antallet af unge hjemløse er fordoblet. Hvis kurven skal knækkes, skal der sættes ind med en helhedsorienteret indsats.

Institut for Menneskerettigheder har derfor valgt at undersøge særligt tre forhold, der er afgørende for kommunens arbejde med hjemløse i en bred indsats:

1. Brugen af sociale handleplaner
2. Herbergerne i Danmark
3. Samarbejdet mellem flere kommuner, når hjemløse bevæger sig på tværs af kommunegrænser.

Færre og mere samlende handleplaner

Kommunerne er forpligtet til at tilbyde en social handleplan til den enkelte hjemløse, der skal sikre sammenhæng og kontinuitet i den samlede indsats.Den nye undersøgelse konkluderer, at handleplanerne er det væsentligste styringsredskab til at sikre en sammentænkt, koordineret og helhedsorienteret indsats, som kan samle tilbuddene fra de forskellige kommunale og regionale forvaltninger samt statslige myndigheder.

"Der er behov for, at kommunerne tildeler de hjemløse borgere én koordinerende sagsbehandler, som er borgerens primære kontaktperson og som påtager sig koordinationsansvaret," siger Emil Kiørboe.

Desværre viser flere undersøgelser, at de sociale handleplaner ikke bliver udarbejdet i det omfang, det er tiltænkt i lovgivningen. Det skyldes bl.a., at man i kommunerne har vidt forskellige opfattelser af, hvad en handleplan er og hvad den skal bruges til.

Uklarheden forhindrer koordinering af en samlet, tværgående indsats. Der er derfor behov for en udvikling af metoder til at arbejde med handleplaner som et styringsredskab.

”Der findes mange planer på social- og beskæftigelsesområdet, og hvis det ikke lykkes at få alle forvaltninger til at støtte op om den sociale handleplan som det koordinerende styringsredskab, ender den med bare at blive én ud af mange planer. Der er behov for, at kommunerne tildeler de hjemløse borgere én koordinerende sagsbehandler, som er borgerens primære kontaktperson, og som påtager sig koordinationsansvaret," fortæller Emil Kiørboe, specialkonsulent og cand.jur. og en af forfatterne bag rapporten.

Klar ansvarsplacering skal sikre nok herbergspladser

Kommunerne løber også ind i både praktiske og strukturelle barrierer, når det gælder herberger. For det første, fordi der er mangel på egentlige herbergspladser i Danmark. Da alle kommuner samlet har ansvaret for at sikre et tilstrækkeligt antal herbergspladser, er det vanskeligt at placere ansvaret for manglende pladser. I praksis bliver det i vidt omfang overladt til den hjemløse selv at forsøge at skaffe sig en herbergsplads eller finde alternativer, når alt er optaget.

For at skabe overblik og lette hjemløses adgang til en herbergsplads bør kommunerne og herbergerne have adgang til et opdateret og centralt register over ledige herbergspladser i hele landet.

Fordet andeter der stor forskel på de enkelte herberger. Det er stort set ureguleret, hvad herbergerne skal tilbyde de hjemløse borgere.

”Der er uafklarede forventninger kommuner og herberger imellem i forhold til, hvad henholdsvis kommune og herberg skal tilbyde den hjemløse borger. Herbergerne er også meget forskellige, men på grund af manglen på pladser vælger herberget primært ud fra, hvor der er plads, og ikke ud fra, hvad der vurderes at være det rette tilbud for den enkelte,” siger Emil Kiørboe.

Samarbejde mellem flere kommuner

Samarbejdet på tværs af kommuner er i det hele taget udfordret, når hjemløse som alle andre bevæger sig på tværs af kommunegrænserne. De komplicerede regler volder kommunerne vanskeligheder, når det skal afgøres, hvem der skal yde hjælp. Her risikerer den hjemløse at lande mellem to stole, selvom reglerne netop skal sikre, at den hjemløse altid har ret til hjælp fra én eller flere kommuner.

”Reglerne om, hvilken kommune der skal yde den hjemløse hjælp varetager flere – og nogle gange – modsatrettede hensyn. I praksis er der problemer med at sikre den tilstrækkelige hjælp til hjemløse, som ikke samtidig opholder sig i den kommune, der skal yde hjælpen,” forklarer Emil Kiørboe om problematikken.

Anbefalinger

På baggrund af undersøgelsens resultater, anbefaler Institut for Menneskerettigheder at forbedre brugen af sociale handleplaner ved at:

• regeringen tager initiativ til, at antallet af planer på social- og beskæftigelsesområdet nedbringes og så vidt muligt samles i én samlet tværgående plan.
• kommunerne tildeler borgere med alvorlige sociale problemer, der ikke har eller kun med betydelig støtte kan opholde sig i egen bolig, en koordinerende sagsbehandler, der fungerer som borgerens primære kontaktperson i kommunen, og som har ansvar for udarbejdelse af handleplan og koordination med øvrige forvaltninger og aktører.
• Socialstyrelsen – med henblik på at styrke kommunernes arbejde med sociale handleplaner – udarbejder en metode samt metodehåndbog eller lignende baseret på lovgivningens forudsætning om, at den sociale handleplan skal fungere som det koordinerende og centrale styringsredskab i indsatsen på tværs af forskellig lovgivning og forvaltninger.
• Socialstyrelsen reviderer sin metodehåndbog om Voksenudredningsmetoden, så den i håndbogen beskrevne handleplan ikke betegnes som en social handleplan efter servicelovens § 141, men alene som en plan, der vil kunne indgå i den samlede § 141-handleplan.
• kommunerne bruger muligheden i retssikkerhedsloven til at uddelegere udarbejdelsen af sociale handleplaner til den aktuelle opholdskommune for at sikre adgang til en hurtig og helhedsorienteret indsats i forhold til de komplekse og sammensatte problemer, hjemløse borgere ofte har.

Mht. samarbejdet mellem herberger og kommunerne anbefaler instituttet, at:

• Børne- og Socialministeriet – med henblik på at opfylde hjemløses ret til en herbergsplads – tager initiativ til at sikre en tydelig ansvarsplacering for at tilvejebringe det tilstrækkelige antal herbergspladser.
• Børne- og Socialministeriet i samarbejde med kommunerne identificerer de geografiske områder med størst behov for flere herbergspladser med henblik på, at hjemløse kan tilbydes en herbergsplads tæt på det sted de kommer fra.
• Børne- og Socialministeriet tager initiativ til en digitaliseret oversigt over herbergspladser i hele landet, der kan opdateres, når en herbergsplads besættes eller bliver ledig, således at der findes et opdateret og centralt register over de til enhver tid ledige herbergspladser.
• Børne- og Socialministeriet undersøger, om der er behov for en retlig tydeliggørelse af kravene til herbergernes tilbud samt til samarbejdet mellem herberger og kommuner.
• Socialstyrelsen styrker sin indsats i forhold til samarbejdet mellem herberger og kommuner.

I fht. indsatsen mellem herberger og kommuner, anbefaler Institut for Menneskerettigheder, at:

• Børne- og Socialministeriet undersøger mulighederne for at forenkle retssikkerhedslovens regler om opholds-, handle- og betalingskommune med henblik på, at hjemløse, der bevæger sig på tværs af kommunerne, får den hjælp og støtte, de har behov for og krav på.
• Børne- og Socialministeriet undersøger, i hvilket omfang der stilles krav til hjemløse om at dokumentere deres ophold i kommunen.
• Børne- og Socialministeriet i Vejledning om retssikkerhed og administration på det sociale område indsætter en samlet gennemgang af retssikkerhedslovens anvendelse i forbindelse med kontrol med hjemløses ophold i kommunerne og dokumentationskrav til hjemløse.

Undersøgelsen ’Hjemløse borgeres rettigheder i kommunerne’ er udarbejdet som led i Institut for Menneskerettigheders arbejde med at kortlægge, hvordan menneskerettighederne i praksis gennemføres på de områder, der administreres af kommunerne.

Den bygger på individuelle interviews og fokusgruppeinterviews med aktører i den kommunale hjemløseindsats, repræsentanter for organisationer, der arbejder på hjemløseområdet, samt de hjemløse borgere selv.

Tallene i grafikkerne er hentet fra SFI 'Hjemløshed i Danmark 2015 National kortlægning', 15:35, 2015, VIVE, 'Hjemløshed i Danmark 2017 National kortlægning' og VIVE, 'Veje ind og ud af hjemløshed En undersøgelse af hjemløshedens forløb og dynamik.