KRONIK: Domstolen i modvind

Af Mikael Rask Madsen, professor ved Københavns Universitet og Jonas Christoffersen, direktør Institut for Menneskerettigheder. Bragt i Jyllands-Posten den 26.nov.2013

En balance på en knivsæg mellem ret og politik. Og et liv mellem tro støtter og bramfri kritikere. Det har været hverdagen for Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) siden dens grundlæggelse i 1959 i Strasbourg. Støtterne har længe været i overtal, og domstolens magt er støt blevet udvidet siden nedfældningen af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMK) i 1950.

Noget tyder dog på, at de politiske vinde er ved at vende. Med den såkaldte Brighton-erklæring fra sidste år forsøger politikerne nu for første gang i domstolens 55-årige historie at flytte magten retur til medlemsstaterne. Hvorvidt det er en kløgtig disposition, står til åben debat, men et er sikkert, det rokker ved fundamentet for europæiske menneskerettigheder.

Tilbageslaget inden for europæiske menneskerettigheder er på ingen måde et enkeltstående europæisk fænomen. Verden over udsættes en række internationale domstole for tiden for, hvad der for få år siden ville have været helt utilstedelige angreb.

Mest notorisk er sagen om Tribunalet for SADC (Southern African Development Community), der direkte blev suspenderet, netop da den skulle til at afsige dom, omkring lovmæssigheden af overgreb på en række hvide farmere i Zimbabwe.

Alt tyder på, at Mugabe smedede jernet. En anden international domstol, Den Inter-Amerikanske Domstol for Menneskerettigheder (IADM), har også på det seneste været udsat for voldsomme verbale overfald samt et reelt exodus af medlemsstater. Det første land som forlod IADM, der har været operationel i mere end 30 år, var i 1998 Trinidad og Tobago over en større konflikt om dødsstraf. Kritikken af IADM blev dog noget mere skinger, da Venezuela anført af Hugo Chavez, og med blandt andet Ecuador og Bolivia på sidelinjen, angreb IADM for at være redskab for USA's imperialisme i Latinamerika. I 2012 forlod Venezuela domstolen.

Mens retorikken i Europa til tider kan stå mål med selv Chavez' tirader, så har ingen lande dog i nyere tid opgivet sit medlemskab af EMD og EMK. Og kritikken kommer ikke fra venstrepopulistiske partier. I Europa er der i stedet smedet en påfaldende, nogle ville sige uhellig, alliance mellem Storbritannien og Rusland.

Rusland er stærkt ophidset over EMD's domme over, hvad de fleste betragter som uhyrligheder begået under krigen i Tjetjenien. Storbritannien er senest ophidset over Menneskerettighedsdomstolens indblanding i, hvad mange kalder politiske spørgsmål såsom udvisning af terrormistænkte og stemmeret til indsatte. Mens Ruslands bekendtskab med domstolen er af nyere dato, rækker

Storbritanniens modvilje helt tilbage til slut 1970' erne og starten af 1980' erne, da Storbritannien blev dømt i en lang række kontroversielle sager. Senere udtalte premierminister Margaret Thatcher de bevingede ord: »It's not for Great Britain to pull out of the Court. but for the Court to pull back.«.

I 2013 er billedet vendt 180 grader. Premierminister David Cameron og en række andre konservative seniorministre truer nu direkte med at trække Storbritannien ud af domstolen, hvis den ikke trækker sig tilbage.

Det interessante ved den europæiske situation er ikke den russiske og britiske exceptionalisme.

Det interessante er, at det politiske pres for at ændre domstolens kurs i dag møder opbakning i regeringskontorerne i hele Europa.

Europarådets 47 medlemsstater vedtog derfor enstemmigt i 2012 en omfattende reformdagsorden, hvor de for første gang reelt forsøger at ændre magtbalancen mellem Menneskerettighedsdomstolen og de 47 medlemslande. Beslutningen blev truffet under et topmøde i den engelske badeby Brighton, hvor regeringerne vedtog den såkaldte Brighton-erklæring.

Baggrunden for denne enighed blandt de ellers markant forskellige medlemsstater, der dækker det "store Europa" fra Cork til Vladivostok, var det iøjnefaldende problem, at alt for mange sager endte i Strasbourg - p. t. er der ca. 110.000 sager, der venter på en behandling. Der skulle handles, hvis ikke domstolen skulle drukne i sin egen succes.

Brighton-erklæringen indeholder dels en række tekniske ændringer af menneskerettighedskonventionen med henblik på at gøre domstolen mere effektiv, dels en til tider meget klar kritik af bl. a. kvaliteten af domstolens domme.

Dommene beskrives som uklare og inkonsistente, hvilket skader retssikkerheden og forhindrer en klar gennemførelse af dommene i de enkelte lande. Det er blot et af kritikpunkterne. Mere generelt opfordrer medlemsstaterne domstolen til fuldt ud at udnytte de midler, den har til rådighed for at afvise sager, overlade en større skønsmargen til staterne, afslutte flere sager hurtigt samt kun at ændre praksis, hvis storkammeret med 17 dommere står bag det.

Regeringerne fastholder den hævede pegefinger ved at beslutte, at der løbende skal holdes øje med udviklingen med henblik på at sikre, at domstolens bæredygtighed på lang sigt. Regeringernes udtalte hovedformål er at bringe domstolene i stand til at fokusere sine kræfter på seriøse eller udbredte krænkelser af menneskerettighederne, fokusere på systemiske og strukturelle problemer, samt fokusere på væsentlige spørgsmål om fortolkning af menneskerettighedskonventionen.

Det vil føre til færre domme og et mindre behov for at råde bod på menneskerettighedskrænkelser. Og formentligt færre sager i Strasbourg.

Alt dette lyder mildest talt som et skrækscenarie for fortalerne for en stærk juridisk håndhævelse af menneskerettighederne i Europa.

Store dele af det europæiske menneskerettighedsmiljø var også i regulært oprør op til Brighton-konferencen, dels fordi udkastet til erklæringen indeholdt langt mere vidtgående reformer af domstolen, dels fordi mange NGO'er har gjort det til en mærkesag, at domstolen skal fokusere på enkeltkrænkelser og ikke løfte blikket og se mere bredt på menneskerettighedssituationen i Europa.

Det er i sammenhængen dog værd at minde om, at den stilfærdige præsident for domstolen, schweizeren Luzius Wildhaber, allerede i 2002 lagde kimen til reformen.

Han argumenterede for, at domstolen skulle afsige langt færre domme, som til gengæld skulle afsiges hurtigt og med en overbevisende argumentation, som kunne sætte fingeren på strukturelle problemer, der underminerer demokrati og retsstatsprincippet i dele af Europa.

Det er på mange måder samme kurs, som europæiske regeringer nu er slået ind på, men med en knap så diplomatisk røst.

Det reelle spørgsmål er dog, om det overhovedet kan lade sig gøre at udføre så vidtgående reformer af en domstol, der trods alt i sidste ende selv har hånden på rattet i udviklingen af dens retspraksis.

De reformivrige vil pege på den inerti, som traditionelt set er forbundet med at ændre uafhængige juridiske institutioner. De reformskeptiske vil på samme måde påkalde sig domstolens uafhængighed og se reformarbejdet som en utidig indblanding i Menneskerettighedsdomstolens arbejde med henblik på at løse enkeltsager.

Som altid er virkeligheden naturligvis mere kompleks. Som vi har argumenteret i en nyligt udgivet bog, så peger Brighton-erklæringen reelt i mange retninger, og visse af de foreslåede reformtiltag kan meget vel tippe balancen i domstolens favør til trods for Brighton-erklæringens udtalte mål om at nationalisere menneskerettighederne.

Kun fremtiden kan afsløre, hvor det ender. Hvis vi alligevel skulle give et bud på, hvordan domstolen vil udvikle sig, vil vi fremhæve to centrale forhold.

Først og fremmest kompliceres det igangværende reformarbejde af, at alliancen af 47 medlemsstater i sidste ende beror på et hår-fint kompromis om, at domstolen skal gøres mere effektiv i lyset af den potentielt nærmest uendelige sagsmængde, som de godt 800 millioner europæere under dens juridiske paraply kan generere.

Der er således enighed om, at der skal være færre sager i Strasbourg, men der er ikke nødvendigvis enighed om Cameron-planen om en egentlig re-nationalisering af europæiske menneskerettigheder. Vores vurdering er, at hvis sagsmængden reduceres til en mere håndterlig størrelse, vil reformiveren nok stille og roligt fortage sig i regeringskontorerne.

Trods Brighton-erklæringen er det i mange lande ingen folkesag for alvor at tage sværdslag med menneskerettighederne i Europa.