KRONIK: Menneskerettighedsdomstolen under forandring

Af Jonas Christoffersen, direktør, Institut for Menneskerettigheder og Mikael Rask Madsen, professor, Københavns Universitet. Kronikken er bragt i Jyllands-posten den 17. september 2017.

Debatten om menneskerettighederne raser som sjældent før. Det skyldes ikke mindst, at regeringen – når Danmark den 15. november 2017 overtager formandskabet for Europarådets Ministerkomité – vil rette fokus mod Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Stop hetzen, og forsvar rettighederne, lyder det fra den ene side af fløjkrigen, mens den anden side kalder på et grundlæggende opgør med menneskerettighederne – enkelte åbner ligefrem for et endeligt farvel til dem.

Men i stedet for enten at erklære Menneskerettighedsdomstolen urørlig eller undsige den vil vi her argumentere for en kedelig, men vigtig pointe: Det er både legitimt og muligt at reformere domstolens arbejde inden for rammerne af menneskerettighederne. Domstolen vil oven i købet kunne gå styrket ud af sådan en reform til gavn for menneskerettighederne.

Hvis man skræller de yderste retoriske lag af regeringens udmeldinger om domstolen af, når man frem til, at regeringen faktisk hverken lægger op til et grundlæggende brud med menneskerettighederne eller med domstolens virke, men lægger an til et pragmatisk og realistisk formandskab, hvor dagsordenen er at gøre det europæiske menneskerettighedssystem mere effektivt. Det er i øvrigt også den eneste vej frem, da de diplomatiske porte ellers smækkes i for næsen af regeringen.

I regeringsgrundlaget fra november 2016 er udgangspunktet således, at Danmark har en klar interesse i en stærk international retsorden, herunder respekt for menneskerettigheder, og at regeringen ønsker at indgå i et aktivt internationalt samarbejde og overholde de internationale konventioner, som Danmark har tilsluttet sig. Regeringen vil dog se kritisk på Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dynamiske fortolkning, der har udvidet rækkevidden af dele af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Anderledes har det lydt i offentligheden. I årets grundlovstale udtrykte statsminister Lars Løkke Rasmussen skepsis over for nogle internationale regler. Statsministeren gjorde det klart, at Europa har behov for et stærkt menneskeretssystem, men at det skal være mere afbalanceret og fokuseret end det nuværende, hvorfor det er nødvendigt at igangsætte reformer, så systemet fortsat er så relevant og effektivt som muligt.

Det kan lyde meget handlekraftigt og nyt, men det mest nye er, at Danmark nu vil spille en aktiv rolle. For knap 12 år siden afviste for eksempel daværende justitsminister Lene Espersen, at Danmark skulle bidrage til en sådan europæisk debat. Men idéen om at justere eller reformere domstolen er ikke ny. Faktisk var det domstolen selv, der satte gang i den nuværende reformproces. Domstolens daværende præsident, franskmanden Jean-Paul Costa, foreslog i 2009 en regeringskonference på højt niveau, der skulle sikre domstolen fornyet opbakning og et klarere mandat.

Det førte i 2010 til regeringskonference i den schweiziske by Interlaken, hvor Europarådets 47 regeringer besluttede at igangsætte et reformarbejde, der skulle løbe til 2019. Interlakenerklæringen blev i 2012 fulgt op under det britiske formandskab, hvor de 47 lande udformede en ganske konkret reformdagsorden om en mere fokuseret domstol, der koncentrerede sig om de allervæsentligste sager og generelt gav medlemsstaterne mere råderum. Regeringerne besluttede desuden, at der inden 2019 skal gennemføres en analyse af, om der er behov for yderligere reformer. Reformprocessen nærmer sig sin afslutning. Danmarks formandskab kommer altså ind i billedet præcis mod afslutningen af denne reformproces. Spørgsmålet er blot, hvad der realistisk set kan gøres på europæisk, politisk niveau.

I de danske medier skorter det ikke på forslag. »Danmark kan træde ud af konventionen,« siger den ene. Statsministeren har blankt afvist, at Danmark skal gå enegang: »Det kommer ikke til at ske,« meddelte statsministeren i fjor.

»Danmark kan tage forbehold over for konkrete domme,« siger en anden. Ud over det tekniske forhold, at det ikke er en juridisk farbar vej, må man tilføje, at det ikke giver nogen mening at have en domstol, der afsiger bindende domme, hvis landene selv kan bestemme, om de vil følge dem. Rusland har de facto indført en lignende ordning, der kritiseres vidt og bredt.

»Danmark kan fjerne rettigheder fra konventionen,« siger en tredje. Det kan man naturligvis godt, hvis man kan få de 46 andre med på idéen. Men det tyder intet på.

»Danmark kan få vedtaget en protokol om dynamisk fortolkning,« har en fjerde foreslået, men det er gammel vin på nye flasker, da man for fire år siden vedtog en protokol, der netop sendte det budskab af mere politisk karakter til domstolen. Og ny forskning viser, at domstolen er godt i gang med at overlade en større skønsmargin til medlemsstaterne.

De lette løsninger er som regel urealistiske, og de svære løsninger kræver gennemgribende analyse, diplomatisk snilde og politisk vedholdenhed. Vi har støttet regeringens initiativ offentligt, og vi har efter bedste evne bidraget til regeringens interne proces ved at drøfte situationen navnlig med den såkaldte taskforce af embedsmænd, der forbereder formandskabet. Vi kan af gode grunde ikke vide, hvad regeringen ender med at beslutte, men vi har peget på to nøgleområder, der bør prioriteres højest i den igangværende reformproces.

Det første hovedpunkt er, hvordan domstolen bliver bedre til at tage bestik af omverdenens syn på udviklingen af menneskerettighederne i Europa. Den kunne i nogle tilfælde benytte en mere diplomatisk tilgang og signalere, at et retsområde holdes under opsyn med henblik på en reform. Den kan lægge større vægt på de politiske og juridiske afvejninger, der er foretaget i de forskellige lande. Regeringerne kan deltage mere i behandlingen af sager mod andre lande, som den danske Strasbourg-dommer også foreslog i Politiken kort før sommerferien. Regeringerne kan i fællesskab drøfte udviklingen i domstolens praksis og derefter sende blødere eller hårdere signaler om, hvordan de ser på udviklingen. Der er masser af muligheder i denne sammenhæng, og det må drøftes meget indgående. Formålet må være at tage luften ud af kontroversielle emner og danne grobund for større både juridisk og politisk opbakning til domstolens praksis. Hverken domstolen eller borgerne har interesse i afgørelser, der ikke bliver respekteret af Europarådets medlemslande.

Det andet punkt er domstolens sagsmængde, der har været genstand for interesse i mange år, men som reformprocessen har vendt blikket væk fra. Domstolen har fra slutningen af 2011 til slutningen af 2015 reduceret sin sagsbyrde til godt 65.000 sager fra oprindeligt ca. 150.000. Af de ca. 65.000 sager er godt og vel 28.000 vanskelige sager, der vil kræve en grundig behandling. Domstolen foreslog i 2015, at den nuværende pukkel kunne afvikles på otte år, hvis den fik en ekstra bevilling på 30 mio. euro over de næste otte år.

Det er ingen bæredygtig løsning. Domstolens 47 dommere har de senere år afsagt dom i op til 3-4.000 sager årligt, men sagsmængden er samtidig steget i både 2016 og 2017. Det er derfor svært at se, hvordan puklen af sager kan nedbringes inden for rimelig tid, hvis man ikke finder på noget nyt. Et meget væsentligt udbytte af det danske formandskab kan blive, at der arbejdes på en helt anden og mere målrettet måde på at finde langsigtede og bæredygtige løsninger på domstolens funktionalitet.

Europas samarbejde om at beskytte menneskerettighederne kan styrkes på mange fronter. Regeringen har vedtaget en væsentlig prioritering ved at fokusere på domstolen.

Men at få succes med formandskabet kræver, at man for en stund tager de indenrigspolitiske briller af og tager bestik af et Europa, hvor grove overtrædelser af grundlæggende rettigheder er hverdagskost. Det vil kræve både dygtighed og lidt held, hvis den danske regering skal vende udviklingen. Men menneskerettighederne er så vigtige for Europa, at man bliver nødt til at gøre forsøget. De lette løsninger kan man imidlertid godt glemme alt om.