KRONIK: Tillykke til udlændingeloven med de 100 ændringer

Ansøgere, politikere og selv garvede jurister har svært ved at finde rundt i de mange paragraffer i udlændingeloven, som nu er blevet ændret intet mindre end 100 gange. Derfor er det på tide at overveje at revidere loven.

I sidste uge vedtog Folketinget lovændring nr. 100 (og nr. 101) til udlændingeloven fra 1983. Gennem årene er udlændingeloven blevet kaldt både »verdens bedste« og »et syndefald i dansk lovgivning«. I hele perioden har udlændingeområdet været genstand for omfattende og ofte polariseret debat: Hvem har ret til asyl og familiesammenføring? Hvornår overskrider man grænserne for overholdelse af de internationale forpligtelser? Skal der være præcise og klare regler, eller skal embedsmænd have fleksibilitet til at udøve skøn i hver enkelt sag? Uanset om man er tilhænger af en stram eller en lempelig udlændingepolitik, bliver man dog nødt til at forholde sig til, at de mange ændringer har skabt et grundlæggende retssikkerhedsmæssigt problem.

Det problem er ikke et spørgsmål om, hvor mange eller hvem der skal have en opholdstilladelse, om man kan udsende kriminelle, hvor asylansøgere skal bo osv.

Det afgørende er, om de personer, hvis liv påvirkes af loven, ved, hvad de kan regne med, og hvorvidt loven udgør en tilstrækkelig klar ramme, så myndighederne kan gennemføre en ensartet og korrekt sagsbehandling.

Med 195 paragraffer og op til 37 stykker under hver paragraf er udlændingeloven i dag en ualmindeligt lang og kompliceret tekst. Få udlændinge kan realistisk forventes at kunne sætte sig ind i reglerne.

Selv advokater og jurister med stor erfaring på området har flere gange kritiseret loven for at være uklar og for at danne udgangspunkt for fejlagtig sagsbehandling.

Måske mest bekymrende rammer de mange ændringer embedsmændene, der både skal holde styr på alle de juridiske fi-nesser i lovgivningen og forsøge at sikre sammenhæng i sagsbehandlingen.

Få andre stykker dansk lovgivning er blevet ændret så mange gange som udlændingeloven, og ændringsiveren synes kun at have taget til i fart.

Under VK-regeringen blev 57 ændringer gennemført fra 2002 til 2011 - et gennemsnit på 5-6 ændringer om året. Til sammenligning blev loven ændret 25 gange fra 1985 til 2000 - hvad der svarer til 1-2 gange om året.

Da den nye regering trådte til i 2011, var det et udtrykkeligt ønske at gøre lovgivningen mere klar og undgå hyppige regelændringer.

Men med 7 ændringer i 2012 og 8 ændringer i 2013 har den nuværende regering vedtaget lige så mange lovændringer per år som VK-regeringen.

Nogle af disse ændringer har haft til formål at rulle nogle af VK-regeringens stramninger i 00' erne tilbage, eksempelvis fjernede man ordene »med sikkerhed« i udvisningssager og »væsentlig« i tilknytningskravet i forbindelse med familiesammenføring.

Men på de fleste områder har man blot overtaget de eksisterende regler eller gennemført ændringer på baggrund af enkeltsager, som det for eksempel skete i forbindelse med Im-sagen, der efter vores optælling blev lovændring nr. 99.

Selv om hensigten med ændringerne på baggrund af enkeltsager har været at sikre, at reglerne ikke var urimeligt stramme, fungerer sådanne ændringer ofte som ' lappeløsninger', der nemt risikerer at komplicere lovgivningen yderligere.

Enkelte ændringer har skabt mere klarhed - f. eks. en særskilt bestemmelse om uledsagede mindreårige i 2003, som før blot var omfattet af en opsamlingsbestemmelse.

Men overordnet set begynder der at tegne sig et billede fra 2000 og frem af en uklar og rodet lovgivning baseret på et utal af ændringer med mange forskellige delelementer. Nogle lovændringer har haft op til 10 forskellige delelementer.

Upræcise lovændringer har efterladt ubesvarede spørgsmål om den praktiske betydning af lovændringerne. I 2010 strammede man praksis for, hvornår udlændinge kan få humanitær opholdstilladelse.

I den forbindelse pegede Institut for Menneskerettigheder blandt andet på, at der var stor tvivl om, hvad ændringen i praksis ville betyde. Med andre ord: Hvem blandt dem, der førhen havde fået en opholdstilladelse, skulle nu have afslag? Tilsvarende blev standarden for, hvornår man kunne udvise for kriminalitet ændret i 2011 fra ordlyden »særligt belastende« til »med sikkerhed vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser«. Her var der også tvivl om, hvad det i realiteten betød. Der blev i Folketinget stillet spørgsmål til både, hvad ordene ' med sikkerhed' betød, og om det var muligt at pege på konkrete tilfælde, hvor domstolene ikke havde udvist en person, men hvor de nye regler ville medføre en udvisning.

Information og vejledning kan ikke følge med. Og de mange lovændringer påvirker både udlændinge og danske statsborgere. Flere får hjælp fra bekendte, organisationer, advokater osv. for at kunne forstå lovgivningen.

Udlændinge, som skal søge familiesammenføring, skal udfylde et 38 sider langt ansøgningsskema - et skema, som er lavet for at hjælpe ansøgeren igennem processen. Der går desuden lang tid mellem opdateringerne af den engelske lovtekst.

Det gælder også i forhold til den danske udgave. Går man i dag ind på udlændingemyndighedernes hjemmeside for at finde bekendtgørelsen, der sammenskriver den oprindelige lov med alle ændringer fra 1983 til i dag, er den seneste udgave fra juni 2013.

Udlændingeloven er blevet ændret syv gange siden da, ligesom der er kommet tre paragraffer mere til. Ude i siden kan man så komme til de senere ændringer, men ved den borger, som måske endda ikke taler dansk, og som skal bruge loven, det, det? Embedsværket halser efter og bliver også ramt af de mange ændringer. Som over for så mange andre stilles der stigende krav til sagsbehandlerne. Der skal effektiviseres, uden at det går ud over kvaliteten.

Der er dog i praksis flere eksempler på, at administrationen har svært ved at følge med i de løbende ændringer og det i dag yderst komplekse regelsæt.

Det så vi i blandt andet i forbindelse med Emma-sagen, der handlede om en 1-årig dansk pige fra Bornholm, hvis far var syg, hvorfor Emma måske er nødt til at bo i Taiwan, fordi hendes mor ikke kan blive familiesammenført i Danmark.

Her lød kritikken, at myndighederne ikke havde havde overvejet Danmarks forpligtelser under EU-reglerne og taget stilling til Emmas unionsborgerskab.

Vi har også set eksempel på forkert henvisning til en lovbestemmelse, hvor man i afgørelsen har citeret en forældet udgave af loven. Det behøver ikke at have haft betydning for det konkrete sagsudfald, men det er bekymrende ud fra et retssikkerhedsmæssigt synspunkt.

Udlændingelovens kompleksitet er også tydelig i den politiske debat. Senest er der blevet rejst kritik af, at barnets tarv ikke er blevet vurderet konsekvent i sager om humanitært ophold til børnefamilier.

På et åbent samråd om sagen 20. maj måtte justitsministeren før sit indlæg på samrådet undskylde for oplæggets længde.

Det varede lige over 20 minutter. Det var tydeligt på samrådet, at både udlændingelovens opbygning og den måde, man administrerer området på, er blevet så kompliceret, at selv en justitsminister og folketingspolitikere har vanskeligt ved at finde rundt i lovens mange aspekter.

Selve sagen om fejl i sagsbehandlingen i forbindelse med humanitært ophold kan ligeledes ses som et udtryk for områdets kompleksitet. Med så stort og kompliceret et regelsæt, som udlændingeloven udgør i dag, er risikoen for fejl næsten uundgåelig.

Balancen mellem administrativt skøn og klare regler har altid været en udfordring på udlændingeområdet. Siden 1983 er Folketinget flere gange gået ind og tvunget både embedsmænd og domstole til at gå lige til grænsen af de menneskeretlige forpligtelser.

Det gælder ikke mindst i forhold til humanitært ophold og på udvisningsområdet.

I 2011 besluttede man, at domstolene i en række tilfælde kun skulle undlade at udvise, hvis dette ' med sikkerhed' ville være i strid med Danmarks internationale forpligtelser.

At en sådan tilgang, hvor man bevæger sig på grænsen af menneskeretten, netop risikerer konventionsbrud i konkrete sager er åbenlys, men det kan også ses som et mistillidsvotum til domstolene og deres vurdering af konkrete sager i forhold til menneskeretten.

I forbindelse med debatten udtalte den daværende integrationsminister, at man tog en procesrisiko, dvs. en risiko for at tabe en sag ved Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Samtidig med at man slog fast, at de internationale forpligtelser skulle holdes, og at reglerne nu var strammet så meget som muligt.

Man ville sikre sig, at domstolene gik helt til grænsen af de menneskeretlige forpligtelser.

Hvad er årsagen til de 100 ændringer, kan man med rette spørge. Mange af dem har haft til formål at stramme eller udhule de oprindelige retskrav på for eksempel asyl og familiesammenføring, som 1983-loven knæsatte.

Stramninger på udlændingeområdet får ofte én til at tænke på VK-regeringen, men stramningerne begyndte allerede op gennem 1990' erne med bl. a. vedtagelsen af en udvidet adgang til udvisning (1998) og indførelse af tilknytningskravet (2000).

Stramningerne fortsatte under VK-regeringen, som flere gange fremsatte omfattende ændringspakker, eksempelvis vedrørende flygtningebegrebet, permanent opholdstilladelse og udvisning.

En væsentlig del af lovændringerne hænger dog også sammen med Danmarks internationale forpligtelser. På trods af retsforbeholdet kan ikke mindre end 25 procent af lovændringerne føres tilbage til EU-reglerne.

Det handler især om Schengen-reglerne (fælles grænsesamarbejde), hvor Danmark deltager på mellemstatsligt grundlag, men i praksis er nødsaget til at gennemføre alle ændringerne, hvis man vil undgå et større opgør om vores EU-medlemskab.

I andre tilfælde har myndighederne på grund af EU-domme måttet ændre loven eller praksis på området. Det bedste kendte eksempel er Metockdommen fra 2008 om familiesammenføring, hvor Integrationsministeriet pegede på, at hvis man ikke fulgte dommen, ville det være i strid med EU-retten og være uholdbart for Danmark i forhold til EU-samarbejdet.

Dertil kommer menneskerettighedskonventionerne.

Ændringer vedrørende undervisning af asylansøgerbørn, familiens enhed, opholdstilladelse til voldsramte og udvisning af ofre for menneskehandel er blevet gennemført, enten fordi de danske regler har været konventionsstridige, eller fordi der har været politisk ønske om at imødekomme internationale anbefalinger fra blandt andet Europarådets menneskerettighedskommissær.

Uanset om man ønsker en stram eller lempelig udlændingepolitik, kan der ikke være tvivl eller uenighed om, at loven skal være en overskuelig og klar ramme for administrationen af de enkelte sager.

Der må derfor fra politikernes side tages ansvar for det virvar af en lov, man - både ens partifæller og den anden side af Folketinget - har skabt gennem årene. Vi mener, at det er på høje tid at få lavet en mere gennemgribende revision af hele udlændingeloven.